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6月16日，廣州市住房公積金管理中心公布了2008年公積金的歸集和使用情況。不管百姓對(duì)平均每個(gè)月6億元左右公積金“缺口”的解讀是否有被夸大的嫌疑，住房公積金財(cái)務(wù)與制度管理問題再次成為了公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。
財(cái)務(wù)缺陷由來已久
或許住房公積金管理的財(cái)務(wù)漏洞看上去并不明顯，但卻在每個(gè)環(huán)節(jié)都有體現(xiàn)，且影響到了住房公積金制度的制定初衷。
“首先，住房公積金收繳來源存在問題。”天津財(cái)經(jīng)大學(xué)商學(xué)院會(huì)計(jì)系博士生導(dǎo)師苑澤明教授認(rèn)為住房公積金收繳渠道比較單一、狹窄，現(xiàn)行制度規(guī)定企事業(yè)單位職工才可繳納公積金，讓“給住不起房的人提供住房保障”的初衷無法得以實(shí)現(xiàn)。
苑澤明還表示，繳存基數(shù)控制不嚴(yán)也是住房公積金的財(cái)務(wù)問題之一。在實(shí)際操作中，由于住房公積金管理機(jī)構(gòu)難以取得企業(yè)尤其是私營企業(yè)的真實(shí)工資數(shù)據(jù)，于是就經(jīng)常出現(xiàn)繳存基數(shù)核定不清的現(xiàn)象。
另外，按照現(xiàn)行《住房公積金管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)，住房公積金只能投放國債和發(fā)放住房公積金貸款，使用途徑狹窄。在住房公積金收繳來源多的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，資金閑置現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這給住房公積金的財(cái)務(wù)管理造成困難，也成為一些住房公積金被挪用事件的誘因之一。
苑澤明認(rèn)為，擴(kuò)大住房公積金收繳范圍，在一定的法律法規(guī)規(guī)范下允許使用公積金進(jìn)行低風(fēng)險(xiǎn)組合投資，從而保證公積金基本的保值增值，并適度提高其使用效益等方法，可逐步改善公積金財(cái)務(wù)管理的困境。
多頭監(jiān)管等于沒人管
近些年來，我國住房公積金的收繳規(guī)模越來越大，但對(duì)管理著幾十億、上百億資金的住房公積金管理中心的監(jiān)管卻形成了真空。
廣州住房公積金新政夭折后，各地住房公積金管理中心均保持緘默。但有不愿透露姓名的某中心工作人員表示，“中心已告知我們‘封口’，如果一定要說，我認(rèn)為不管是‘挪用’還是‘虧空’，都不會(huì)是空穴來風(fēng)，最關(guān)鍵的問題還在于監(jiān)管不力。”
我國現(xiàn)行的公積金管理體制采用住房公積金管理委員會(huì)決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督這種模式。上有中央一級(jí)的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部實(shí)施監(jiān)管，下有地方的財(cái)政部門和公積金管理委員會(huì)監(jiān)管?？此贫嗖块T共同監(jiān)管，但實(shí)際上已經(jīng)造成了多頭監(jiān)管，遇到問題時(shí)各部門彼此之間相互推卸責(zé)任，從而使得對(duì)住房公積金管理中心的監(jiān)管處于無序的狀態(tài)。
“公積金的管理出現(xiàn)問題，除了有政策制度層面、立法層面的缺失因素之外，也存在財(cái)政部門沒有介入到公積金全面管理方面等因素。因此，應(yīng)將公積金管理統(tǒng)一劃歸到財(cái)政部。”中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授王金秀說。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院教授褚福靈則認(rèn)為，應(yīng)該建立獨(dú)立的政策性金融機(jī)構(gòu)，改變當(dāng)前的住房公積金監(jiān)管缺位的情況。“這種金融機(jī)構(gòu)不僅可以管理公積金，還可以管理社保基金。金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立之處就在于錢的發(fā)放是按照金融行業(yè)的流程、手續(xù)來辦理的，其中的人為可控因素較少。”
在機(jī)構(gòu)監(jiān)管之外，還有一種監(jiān)管力量長期被忽視，那就是“繳納人”。住房公積金監(jiān)管過程一直缺乏公眾參與，廣州住房公積金新政從起草到推出，一直沒有采取聽證會(huì)形式吸取繳納人意見。雖然《條例》規(guī)定，公積金管理委員會(huì)需要吸納公眾代表參與，但實(shí)際上管理委員會(huì)的絕大部分人員都是來自政府的行政管理人員。
所以，在完善政府監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)繳納人的監(jiān)管權(quán)利。
內(nèi)部控制是盲區(qū)
在外部監(jiān)管出現(xiàn)真空的情況下，住房公積金管理中心本應(yīng)最敏感的內(nèi)部控制系統(tǒng)亦基本失效。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，原湖南郴州住房公積金管理中心主任李樹彪在4年零5個(gè)月的時(shí)間里，騙取公積金貸款和銀行貸款共計(jì)44筆，平均每年作案10多起。而住房公積金管理中心每年定期向住房委員會(huì)報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)告，住房公積金年度預(yù)算、決算經(jīng)財(cái)政部門審核后，也需提交住房委員會(huì)審議。如此，李樹彪的犯罪行為不可能不被發(fā)現(xiàn)?？梢?，我國住房公積金管理的內(nèi)部控制制度沒有覆蓋住房公積金全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和操作環(huán)節(jié)。
據(jù)了解，住房公積金管理中心工作人員少，內(nèi)審人員更少，力量明顯不足。不少內(nèi)審人員由原來的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)人員轉(zhuǎn)崗，甚至是兼職，他們比較習(xí)慣于對(duì)管理中的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)，往往重視賬面審計(jì)而忽略賬外內(nèi)容。
中國管理科學(xué)院內(nèi)控專家王煒表示，目前住房公積金管理中心內(nèi)審人員的職業(yè)意愿比較弱，相當(dāng)一部分內(nèi)審人員人礙于在中心的管理之下工作，缺乏獨(dú)立性，不想得罪人，發(fā)現(xiàn)問題也不及時(shí)進(jìn)行解決；另外，多數(shù)中心的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)忽視對(duì)問題的后續(xù)審計(jì)，致使一些查處的問題沒有得到及時(shí)的治理。
“在管理中心執(zhí)行內(nèi)部控制時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行‘不相容職務(wù)’分離控制，同時(shí)不斷提高人員素質(zhì)。如果內(nèi)部審計(jì)人員的素質(zhì)不能馬上得到提高，就可以考慮在人員方面進(jìn)行制度性調(diào)整，對(duì)關(guān)鍵崗位實(shí)行輪崗制度。”王煒說。
審計(jì)已出場受關(guān)注度不高
有不少人認(rèn)為，住房公積金管理委員會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)則顯得過于“神秘”，跟老百姓打的交道太少。就此，廣州市人大代表曾德雄表示，人大應(yīng)該主導(dǎo)讓審計(jì)部門積極介入，只有引入第三方監(jiān)管，方可打消公眾對(duì)住房公積金管理的疑慮。
實(shí)際上，早在2006年，江蘇省就試點(diǎn)了“預(yù)算跟蹤+聯(lián)網(wǎng)核查”的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)模式經(jīng)驗(yàn)，在具備條件的地區(qū)將住房公積金管理部門信息等六大系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，把觸角直接“伸到”被審計(jì)單位，對(duì)其進(jìn)行適時(shí)監(jiān)管。但是，此舉受關(guān)注度不高，也沒有被其他省市借鑒。
除此之外，國家審計(jì)署也一直在對(duì)住房公積金進(jìn)行審計(jì)，但有業(yè)內(nèi)人士表示，由于人力等原因，這并不能真正對(duì)住房公積金開展有效審計(jì)。
信永中和會(huì)計(jì)師事務(wù)所合伙人郭晉龍表示，在國外，公益基金都要經(jīng)過注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)。例如香港回歸時(shí)，在安永對(duì)香港政府的土地基金做了審計(jì)后，雙方才進(jìn)行了交接。但目前我國還沒有建立會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)公共基金審計(jì)的制度安排。
“如果引入注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)制度，注冊會(huì)計(jì)師可在每個(gè)年度對(duì)住房公積金結(jié)余數(shù)量和使用情況是否符合規(guī)定用途和程序發(fā)表獨(dú)立審計(jì)意見，這就如同注冊會(huì)計(jì)師對(duì)各家上市公司募集資金使用情況出具審計(jì)報(bào)告一樣，以示對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。”郭晉龍說。 |